中信银行合肥分行积极开展适老化 支付服务“百日行动”

对于法院来说，固然应以成文法为主，但也需要一定的判例法，尤其是在行政诉讼中。

故在深化行政改革过程中，行政公务人员亟需解放思想、创新方法，拓展行政管理新路子，从观念、规范、制度等诸方面采取有效措施，提高依法行政的法治化水平，积极克服其负面效应，推进依法治国方略和行政法治原则的贯彻落实。2.要认识到在行政管理实践中，应根据主客观的实际情况灵活地选择实施行政指导。

例如，广州市曾经推行过一项行政管理和社会管理创新举措，也即公安机关号召和鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、协助交通安全管理，就引起了巨大争议，遭受了本可避免的挫折。我举个例子：20年、25年、30年以前你办了错案，包括行政执法、刑事执法、经济犯罪案件，伤害了一位公民、一个企业，会是什么结果？比如说拘留人，逮捕人，给予重大处罚，责令停产停业整顿，吊销营业执照，你办错了，而且一拖3年、5年、8年、10年、20年，终于在各种力量的推动下给予解决了，那么你会受到什么待遇？可能老百姓还会给你送来锦旗，而且感激涕零地跪在你面前，感谢你青天大老爷终于肯为我们冤死的儿子平反昭雪了，终于肯把我们的亲人放出来了，终于肯把房子还给我们了，终于肯让我们开工了，是不是这样的？我们现在还可以到一些部门去看，当时老百姓送来的那些锦旗，可能现在还挂在单位的荣誉陈列室里面。上述法律文本中的指导、引导、提倡、鼓励等明文规定，就是行政指导的一些具体操作方式。首先推动制定专项地方政府规章和部门规章，实践一段再制定专项地方性法规和行政法规，条件成熟后制定出关于行政指导的专项法律（至少在将要制定的《中华人民共和国行政程序法》列出行政指导的专门章节，退而求其次也可在先制定《中华人民共和国行政程序条例》时列出专章），依法调整和规范行政指导行为。比如说，银行不愿意给中小企业贷款来应对金融危机，那么中小企业纷纷垮台以后，大量的中小企业职工下岗怎么办？非常影响稳定啊。

这里以行政民主化与行政指导制度发展——以建设服务型政府背景下的行政指导实践作为故事线索的题目，以说话方式介绍一些信息和意见供大家参考，希望有助于引起重视、交流思想、深化认识、推动工作。这就是那时四川农村的实际情况，其他地方恐怕也都是这种情况吧？与我年岁相仿的同志对此肯定有印象，这就是严重的行政干预。[3] 史际春、姚海放．国有制革新的理论与实践[J]．华东政法学院学报，2005，（1）：10。

总体而言，国际上普遍以三级所有原则处理中央与地方政府财产关系。意大利分为国有、省有和市有财产。正因为这种终极所有权的主张，有学者在主张分别所有的同时，也强调了国有股权转让规则和收入使用办法、资本预算格式和程序的制定权等由中央负责。（6）更能适应中国这种人口众多、地大物博、地区发展不均衡以及国企暨国有财产比重较高的国情。

以上思路，其目的在于尽可能降低国有财产在中央和地方之间划分中可能出现的资产流失等负面问题。当然，也有学者强调国有财产的分别所有时，主张国家仍然对包括地方国有的全部国有财产享有终极所有权。

分别所有意味着中央与地方之间财权独立，彼此都是完全平等的市场交易主体，不存在随意占用或调用的可能性。澳大利亚分为联邦、州和地方政府三级所有财产。[12] 史忠良、史言信．正确处理中央与地方间国有资产产权关系[J]．管理世界，2007，（8）：156。从我国实践来看，虽然中国大陆目前并没有采纳分别所有观点，但在我国解放前有分别所有的实践做法。

比如像国土面积如此小而市场经济如此发达的日本国家所属的公营企业（即国有企业）也有106 家等。地方财政投资的国有财产属于地方政府所有。另一方面，先从中央和地方之间开始改革，再到地方之间的改革。话虽说如此，但实践操作并非易然。

凡是目前财政部所登记的国有财产均属于中央国有财产，凡是地方财政部门登记的国有财产均属于地方国有财产。[11] 史际春等著．企业国有资产法理解与适用[M]．北京：中国法制出版社，2009：23。

[13] 沈志渔，罗仲伟等．21世纪初国有企业发展和改革[M]．北京：经济管理出版社，2005：95。笔者以为，除了关系到国家战略需要和国计民生的资源领域保留国家所有外，凡是竞争性领域可以适当私有化，提高资源性财产的市场化程度。

因此，从俄罗斯国有财产与地方财产关系来看，实行二级所有原则。从我国来看，学界关于国有财产分别所有的层级有不同观点。像职业技术教育、中小学、幼儿园教育、医疗卫生、体育、文化事业等基本上由地方所有。[15]也就是说，国有财产包括国家和省级地方所有的财产，而市县和乡镇所有的财产即为地方财产。比如：俄罗斯除了国家所有权，还有自治地方所有权，实行俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体以及自治地方所有财产。因此，上述改革的同步协调推进方是良策。

某种意义上说，国有企业是中央与地方之间国有财产划分的重要环节，直接关系到中央与地方政权机关的职能定位及其市场转型，进而影响到行政事业单位的国有财产在中央与地方之间的划分。另一方面，地方政府财政收入只有3.7万亿元左右，但支出却高达5.7万亿元，缺口高达2万亿元。

虽然，当时并未涉及分别所有原则，但这种分级代表所确立的中央与地方国有财产划分的原则值得肯定，也是分别所有的原则。对于同一种资源如煤炭、石油、草原等，既有属于中央所有的，也有属于地方所有的，这需要在中央和地方之间进行合理划分。

三是五级所有的，比如：蒙古实行国家、省、首都、苏木和杜勒格斯五级所有财产等。像我国《宪法》、《物权法》等相关法律法规中规定属于集体所有的资源都是可以私有化的。

取消地级市和县级市行政层级，市与县属于同一行政层级，[17]县市合并，强县扩权。总之，中央与地方关系均是在宪政为基础的法治环境下运行，中央权威通过法治得以实现。以高校为例，除了保留少数高校由中央所有外，其余均应由地方所有。故乡镇国有财产宜由县（市）级政府为其所有权归属更佳。

像领海海洋属于中央所有，但领水根据属地原则由地方所有。笔者认为，这种主张将导致中央与地方分权不彻底，容易给中央蚕食或挤压地方利益留下缺口，削弱地方自治权。

从实践层面来看，我国已经开始行政层级体制改革试点。像重要的矿藏资源如黄金、稀土金属、石油等属于中央所有，其余属于地方所有等。

财权与事权相适应 国有财产的中央与地方关系合理建构，关系到中央与地方的合理分权。如若以现有的投资归属确定国有产权，不仅不利于中央与地方合理分权，也有失公平与均衡发展。

国有财产划分关键要解决好中央与地方之间财权与事权相适应问题以及国有财产的市场转型问题。国有财产划分还要适当考虑到地区之间的平衡问题，确保相对公平。像大兴安岭等跨省区的高山、森林属于中央所有，其余属于地方所有。但俄罗斯国有财产不限于俄罗斯联邦，还包括俄罗斯联邦各主体。

由此可见，中央财政收入占到全国财政总收入的52.4%，但中央财政支出却只占到全国财政总支出的20%左右。这种体制适应了计划经济要求，但与市场经济要求相差甚远。

其次，从中央管辖的国有企业分布领域来看，虽然中央企业多集中在国防军工、能源和通信等关系到国家安全和国民经济命脉的领域，但是中央企业分布领域仍然偏宽，结构不尽合理。[10] 俄罗斯联邦民法典[M]．黄道秀、李永军、鄢一美译．北京：中国大百科全书出版社，1999：103。

四、国有财产分别所有的财产划分 根据国有财产三级所有的改革原则，我国国有财产应当由国务院、省级政府和县（市）级政府分别代表中央和地方政权行使所有权。为此，很多学者提出了分别所有或分级所有的观点，并已经成为学界共识。